684年，武则天称帝，改国号为周。为巩固皇位，打击政敌，在中书省设立了一个特殊的机构——匦使院。虽然在尧舜禹时期中国信访就已萌芽,但真正意义上的专门信访机构直到武则天时才得以建立。
在尧舜禹时期及先秦时期，其中尧舜禹时期是中国远古历史上的大兼并、大动荡、大转折时期，但原始民主制遗风犹存。仁德智慧的尧舜禹在主盟时期,设置了“谤木”和“善旌”等作为象征标志来继承原始民主传统，可以说是信访的萌芽时期。舜曾任命龙为“纳言”之职，但并不是专职的信访机构，这是由于在那个时代，其作为主要官员之一，不可能分工太细太专。而舜既置“谤木”，又立“善旌”，虽都属信访范畴，但由于文字、管理机制等的不成熟，还不能称作是“机构”。禹时，同时“悬钟、鼓、磬、铎、鼗以待四方之士”，有关官员根据进言者发出的信号来进行接待。虽然尧舜禹时期已经有了专门负责纳言和接待来访宾客以通四聪的官员，也使得信访规范得以初步形成，信访器物、信访管理人员的配备、信访形式的丰富化及信访分类的管理都有了一定程度的发展，为我国古代信访的发展做出了不可替代的贡献，但这一时期，由于各种方面诸如文字、管理、人员、等的不完善，还只是信访的萌芽时期，并没有形成专门的信访机构。
而夏商周时期是中国奴隶制度形成和发展时期。古籍中有夏商周时期延续“谤木之制”的线索，而且西周的信访在继承历史传统基础上又有所创新，一是献诗讽政进谏，二是“士传民语”或“士民传语”，三是检举揭发，四是立肺石与击路鼓申诉机制五是上书机制，六是陈请机制，七是众官员听讼问题，八是信访成例。直到春秋战国时期，在延续某些信访传统基础上，渐渐形成了言路大开的新局面。一是延续以木铎徇于路的传统，二是进言献策进谏等活动非常活跃，三是法家登上政治舞台丰富了上书上访的内容和形式。虽有创新，但这也说明，而且，东周时期，礼崩乐坏，诸侯争霸，陪臣执国命，信访活动已经远离周王，想要在中央加强信访工作已无可能，更勿论完善信访制度，建立信访机构了。另外，《史记·孝文本纪》集解引应劭说：“桥梁边板，所以书政治之愆失也。至秦去之，今乃复施也。”也就是说，尧设立的诽谤之木直到秦时才被废去。
而对于秦汉魏晋南北朝及隋朝时期，秦王朝依靠暴力在大一统社会里推行绝对君主专制制度下的“法治”思想、短暂践行黄老之学后，恢复了礼制传统，信访制度倍受打击，信访机构的建立跟无从谈起。魏晋南北朝时期中国进入了分裂割据时代，但古来已久的上书上访制度没有中断，直到隋朝重建大一统王朝统治，秦汉王朝奠基的以公车司马府受理吏民上书、内朝近臣呈奏为主要形式的信访传统一直没有中断过，并且，秦汉所开创的这一制度使得中国封建社会信访制度得以正式确立和巩固下来。秦时于卫尉下设公车司马令，掌管城门外的司马门，“夜缴宫中，天下上章、四方贡献及阙下凡所征召公车者，皆总领之”。其对外受理吏民上书，但尚不是专职的信访机构，西汉王朝建立后，沿袭秦制，对外接受吏民上书的依然是卫尉下辖的公车司马府，设公车司马令。除此之外，还有其他上书上访的渠道和形式，如集体拦路上访、上封事等。另外，曹魏王朝、两晋、北魏、刘宋王朝、萧梁王朝等或是建立了多种上书上访制度，或是在继承信访先制基础上有所创新，均为信访的发展做出了贡献，促进了信访制度的完善。但这一时期，由于处理信访工作的部门并没有对于信访工作的专门性，而是还兼有其他范畴，并且管理制度还不完善，对于进言者有着种种限制，信访制度设施也没有很好地发挥作用，没能促使专门信访机构的形成。
一直到武则天建立匦使院之前，上书上访形式已经多种多样。一是传统的登闻鼓和肺石旧制。唐太宗曾经尝试改革登闻鼓管理制度使得击登闻鼓的人很多，因此，李豫又全部命归三司处理。二是上书言事制度。三是上封事。四是理讼程序。五是维护上书上访秩序。
公元684年，武则天称帝，匦使院也随之建立，其主管官员称“知匦使”。匦是一种铜铸的大匣子，置于宫门外，其形如小舍，相当于一只巨大的信箱，四面均开有可进不可出的投书口。东面名为“延恩”，专供怀才抱器、希于闻达者投书；南面名为“招谏”，专供愿匡正政治过失、有益于理政者投书；西面名为“申冤”，专供含冤负屈、无辜受刑者投书；北面名为“通元”，专供作赋颂扬朝政者投书。有匦始有院，匦使院就是专门管理大匦的机构，它是一个名符其实的信访机构。匦的“信访”制度武则天实行置匦的“信访”制度，非凭空想象的，是有其深刻的历史背景：一是通下情，收民心，解决民心向背的问题；二是开言路，善纳谏，传承前朝王者的风范；三是受密折，除异已，达到镇压政敌的目的。正是因为有了前朝的积淀以及特殊的历史背景，才使得匦使院这一专门的信访机构得以建立。
一个机构的建立是要基于多种因素之上的，从先秦到初唐，信访制度逐渐完善，官员渐渐专门化，部门逐渐专门化，对建立信访机构的需求也越来越大，使得专门的信访机构——匦使院于武则天时得以正式设立。
参考文献
《中国信访史论》，李秋学，中国社会科学出版社，2009年版
