安昱霏
摘要：信访制度是中华法文化极具特色的一项制度。本文以西周采风制度为主要研究对象，从它的兴起与演变中，为当今中国信访制度改革，寻找值得借鉴的地方。
关键词：西周时期；采风制度；信访制度；启示意义
社会调查是行政决策的基础。尽管古人并没有形成“信访制度”的明确概念,但一些有作为的政治家懂得：为了巩固政权就必须了解民情,而了解民情就要进行社会调查。中国古代形成制度的社会调查，首推西周的“采风”制度。所谓采风,就是周王朝通过天子巡守、专人调查和逐级上报等多种方式来了解民风民情民意。
上古的采风就是采诗，“风”即“风诗”，亦即《诗经》之一体——“国风”。《毛诗序》云：“上以风化下，下以风刺上，主文而谲谏。言之者无罪，闻之者足以戒。故曰风。”这表明汉人认为，“风诗”具有反映舆论的政治谏议功能，统治者对待这种舆论、讽谏采取宽容的态度，才是符合先王之道的。
一、采风的目的
采风目的之一是“观俗”。周王朝实行以礼治国的方针，礼就是制度的意思。如何来制定和完善这种制度呢？周统治者认为应 “礼俗以驭其民”，这里的“俗”就是老百姓的生活习俗。周朝建立之初，统治者对新的统治区域缺乏了解。周以偏居一隅的小邦成为天下共主，亡商的疆域广袤，域内小邦林立，商残余势力尚存，对周统治者来说，这是一片陌生而危机四伏的地域，一汪深浅莫测的海洋，除了周活动过的旧地以外，对大部分地区的风俗、情况少有所知，要在这些地区建立起新的统治秩序，必须进行社火调查。《礼记•王制》说：“凡民居材,必因天地寒暖燥湿,广谷大川异制,民生其间者异俗,刚柔轻重迟速异齐……”也就是说，因地域广大各地民俗有很大差异，因时间推移民俗也会发生改变，制定国家的“礼法”，就要适应这种差别和变化，“修其教不易其俗,齐其政不易其宜”,亦即根据不同的习俗施行相应的政令,以使生民安居乐业。周王朝建立采风制度的直接目的就是给王室提供调整“驭民”政策的信息和依据。
采风目的之二是“观政”。周初统治者汲取殷商灭亡的教训,轻鬼神、重人治,改“以神为本”为“以民为本”。周原是商的一个附属小邦，周武王趁商纣王昏暴乱国、众叛亲离、民心思变之际，联合众多小邦，经牧野一战，攻灭了商。牧野之战中，纣王亲自统率的七十万军队阵前倒戈，成为周胜商亡的重要原因。这一重大事件不能不引起周初统治者的震惊与深思，感到民心的重要，人民群众威力的巨大。他们认为 “弗永遠念天威，越我民；罔尤違，惟人在……天不可信”天意就在民情中,民心向背可以决定天命之去向。要重视人治,就需要掌握民情,进行调查研究。采风之制的设立,其目的之一就是让统治者 “不出牗户而知天下”,从中“观风俗,知得失,自考正也”，也就是说通过调查研究能够了解民众对国家政治制度的批评意见，发现国家管理中的过失，以便及时进行调整。
二、采风制度的具体内容
西周的社会调查制度由专人总管，由各种人员来承担。调查的时间、方法、情况的上报、汇集都有规定，形成一套较严密的制度。
（一）最高统治者定期深入民间搞调研
《礼记•王制》载：“天子五年一巡守”，“岁二月，东巡守……命太师陈诗，以观民风。命市纳贾，以观民之所好恶……五月，南巡守……八月，西巡守……十有一月，北巡守。”虽然五年搞一次调研未免太少，但巡狩的地域很广，时间延续很长，内容也很丰富。
（二）建立专门的“采风”队伍
犹如今天的专职“调查员”。全国主管调查工作的是太师。政府设有“采诗之官”他们分为不同的层次。朝廷指定的采风官员叫“行人”,有“大行人”、“小行人”及其下属“行夫”若干，说明这支调研队伍人数不少。由于行人巡行时必乘 輶轩,所以又称他们为“輶轩之使”。輶轩使者深入民间, “巡游万国,采览异言,车轨之所交,人迹之所蹈,靡不毕载”,径自从民间获取原始的、鲜活的风俗民情资料。另外西周还从民间年长者中遴选基层采风人员，据何休《春秋公羊传解诂》宣公十五年载，“男年六十,女年五十无子者,官衣食之,使之民间采诗”。
（三）建立定期采风并逐级上报调研材料制度
“孟春二月,群居者将散,行人振木铎循于路以采诗。”这是说孟春二月是行人例行的采风时间，他们采风所得，首先上报给周王室主管调查工作的“太师”，由太师处理后“以闻于天子”。而那些从基层采风人员,须将采风所得经由 “乡移于邑,邑移于国,国以闻于天子”。
（四）调查的地域和延续的时间
西周社会调查的目的是使统治者 “不出牖户而知天下”，从中“观风俗、知得失、自考正也”。所以，调查的范围几乎遍及周王朝的整个通知区域。
《诗经》中所收之民歌，绝大部分是西周初年至春秋后期的作品，从约公元前11世纪，延续了五百多年，西周在公元前771年灭亡，说明采风不但盛行于整个西周时期，也为东周所沿袭。
三、采风的意义和影响
西周采风作为一种制度化的调查研究，其调查范围几乎遍及周王朝的整个统治区域, 其时间从西周初年一直延续到东周前期。周天子正是凭借采风所得,来了解各诸侯国的风俗民情、政治臧否,然后赏功罚罪,安邦理国。许多学者论证，在中国文学史上占有重要地位的《诗经》，正是孔子根据西周采风留下的档案资料整理而成的，其来源和主要内容都说明，《诗经》乃是一部社会调查材料的汇编。周天子通过各地采集来的民歌了解各诸侯国和地方官员政绩,至今我们仍能从中看到周代各地社会生活的真实图景。采风的主要责任官员“行人”就是古代的调查员,采风所得就是古代的调查材料。无论从其规模之大,内容之广、时间之久来看,采风都可以说是我国古代行政管理工作中的一个创举。
西周采风制度影响深远,采风之制不仅为东周所承,形成“诵诗三百,弦诗三百,歌诗三百,舞诗三百” 的盛况,而且对两汉时期也颇有影响。
四、从西周采风制度看中国古代信访制度
一方面，信访具有影响面大，成本低廉的优点，是民众表达诉求、解决问题的重要渠道。中国古代官员在解决民众纠纷的同时积累了丰富的经验，如将道德、情感因素引入矛盾解决过程中，最终达到息诉罢访、社会和谐的效果。
另一方面，信访这种制度设计如果要想实现真正的公平正义，是两个因素共同作用的结果：一是当事人坚定的维权意识，结果是，当事人锲而不舍的信访维权；二是具有高尚道德标准的清官。中国的传统文化教育人们修身齐家治国平天下、教育人们学而优则仕，教育官员不图私利、无欲则刚、公正廉洁。然而这种人治的权利救济模式是寄托在非必然、不可知的因素上，缺乏制度的有力支撑，从根本上说不利于民众维权。正如黄仁宇先生在《万历十五年》中对清官典范海瑞的评价“个人道德之长，仍不能补救组织和技术之短”。
五、西周采风制度对现代的启示
中国现行信访制度在立法理念上还存在认识不足，简单的把信访认为是听取群众诉求、维护社会稳定的一项工作，带有“自上而下”和“管理安抚”的性质。缺乏从民主参与、人权保障的高度进行思考并进行制度设计。现代的信访制度应该从刚性维稳向韧性维稳、制度性维稳转变，更加注重服务和保障人权，最终使之法治化、制度化。
参考文献：
杨剑宇:中国秘书史[M].武汉:武汉大学出版社,2000.
