周志颖

摘  要 ：唐朝为解决中书省与门下省在处理公文上的矛盾，设立了政事堂作为中央秘书机构，决定多数日常重大政务。到了宋朝，沿袭唐代制度，在中央设立政事堂。但是为了加强专制主义皇权，皇帝渐渐将军权从政事堂的职权中分离出来。唐宋时期，政事堂职权大小的演变总体呈减小趋势。
关键字 ：政事堂；中书门下；秘书机构；职权

一、 唐朝政事堂的秘书工作及秘书人员
      （一）、唐政事堂的设置背景及目的：
      唐朝政事堂的设立主要是为了使中央工作能够更顺利地进行。隋朝正式确立的三省六部制，在唐朝渐趋完善。唐朝的中书省、门下省和尚书省分别负责决策、审议和执行的工作。中书省主要是参与中央决策和起草诏令，“中书舍人常侍奉进奏，参议表章。凡诏旨、制敕及玺书、册命，皆按典故起草进画；即下，则署而行之。”同时形成了“五花判事”制度，来对各类公文进行初步处理，递交中书省令，最后由皇帝定夺。而门下省则主要通过审议、封驳的手段参与行政决策。《新唐书》中记载：“诏敕不便者，塗宗而奉还谓之塗归。”门下省若认为中书省的草诏不当，可以直接代表皇上批改，驳回中书省。因此，在实际的工作中，中书省和门下省经常在处理文书的问题上发生争执，纷纭不决。

唐高祖武德年间，为了协调双方的关系，提高行政决策效率，在门下省之下设立政事堂。《通典》记载：“旧制，宰相常于门下省议事”。唐中宗即位后，由于裴炎自门下侍中迁至中书令，政事堂也随之迁往中书省。唐代三省长官与皇帝要以会议的形式相互协调，因此，会议在决策过程中起着重要作用。三省长官在政事堂中进行议政决策，形成了政事堂决策会议，便利了决策的顺利进行。开元十一年（公元723），为解决宰相处理公文繁杂的难题，建立了一套由宰相亲自领导的处理公文的机构，政事堂改称中书门下，并设置五房协助宰相日常工作。
      （二）、唐政事堂的具体职能：
      唐朝的政事堂相当于中书省与门下省两省的联合办公厅，是一个秘书机构。在日常工作中，两省的公文要先交由政事堂议定后，才上奏给皇上。政事堂成为朝廷公文周转中心。“在唐玄宗之前，三省首长‘午前会议，政于朝堂，午后侯务于本司’。政事堂会议讨论的内容有以下几个方面：一是皇帝直接下达的指令；二是皇帝转发的臣下奏状；三是各中央地方机构上报的事项；四是宰相认为应当讨论的政务事项。经过政事堂会议的讨论，作出的决策由中书门下奏报给皇上。皇帝批准后，以诏令形式交给中书舍人或翰林学士起草诏书，而后颁布。”除此之外，政事堂会议也决策较为次要的日常政事。因此，政事堂会议就成为了大量政令的制定机构，而具体的实施细则也由政事堂会议确定。
      唐朝中期，改成后的政事堂及中书门下，逐渐将中书舍人之权接管过去。于是，政事堂成为了凌驾于三省之上的政务机构。到了唐代后期，政事堂的地位渐趋下降，日常的政务也多出自枢密使。唐宪宗时期，枢密使渐获得了与核心决策的权利，形成了“宰相，枢密，共参国政”的状况。
      （三）、唐政事堂的长官、秘书部门及工作人员：
      政事堂的长官也是中书省的长官，称为中书令，在朝中担任宰相职。“开元中，张说为相，又改政事堂号‘中书门下’，列五房于其后：一曰吏房，二曰枢机房，三曰兵房，四曰户房，五曰刑礼房，分曹以主众务焉。”在政事堂改称为中书门下之后，在其下设置五房——枢机房、吏房、兵房、户房、刑礼房，直接协助宰相的日常工作，他们是处理朝廷大量日常公文的部门。五房中各有主书、录事，承担具体的文书事务。“政事堂中的枢机房专门经管皇帝下达给宰相的诏敕等下行文，负责将诏敕收受、转递给宰相。所以，枢机房的作用是转达皇命文书于宰相，经宰相副署后再转给朝廷百司施行，是承办机密公文的秘书部门。”吏房，掌官员的任免、升降、赏罚及官差文书等事；兵房，负责军事方面的具体事务；户房，掌州县的废置升降、调发军需以及给贷钱务等事务；刑礼房，掌刑、礼事务。五房的设置使中枢机构能够快捷高效的处理各类公文，提高了工作效率。各房分理众事，供职者称为堂后官，均是官吏，地位极其重要。
二、 宋朝政事堂的秘书工作及秘书人员
      （一）、宋代政事堂的设置
      宋朝政事堂仍有设置，但为了保障皇权的顺利实施，此时的政事堂与唐朝有所不同。北宋建立初期，赵匡胤为加强王权，一方面加强建立一只由皇帝直接掌握的庞大的军队，另一方面就是建立了一个从中央到基层的庞大的官僚机构。在中央，北宋沿袭唐制，在禁中设立政事堂作为内中书省和内门下省长官的联合办公厅。建炎三年（1129年），中书省与门下省并为一省，政事堂在朝堂西面题榜只曰“中书”，印文行敕曰“中书门下”，因而又称“中书门下”，简称中书，或门下。而枢密使掌握全国的军政，因此，枢密院与宰相的办公室政事堂并称为“二府”。元丰改制后将其移至尚书省的都堂为宰相办公处所在，因而也称都堂为政事堂。宋苏辙《龙川别志》记载到：“太祖登正阳门，望城中诸军未有归者，乃脱甲诣政事堂”。后称制敕院。
      （二）、宋代政事堂的主要职能
      在北宋初期，政事堂囊括了中书省、门下省和尚书省的大部分主要职权，是最高行政机构。群臣百官每日到政事堂，与宰臣议事，宰相们听取各级官吏的汇报，根据事务而具体处理。元丰改制后，三省合并，共同奏事，在尚书省议事，枢密使与三省长官议事与前往都堂，即政事堂。在都堂中三省长官与枢密使，可以议定下级的奏报，称为“过堂”，都堂于是成为当时的最高决策形式。若有重大事务需要决策，皇上在殿上听取百官奏报，如果同意奏报的意见，皇帝在批示后转送有关机构。宋孝宗时，为确保百无一漏，两省在接到批示后所写的草诏，还要报由皇帝亲自审核，，后由枢密使和都堂执行。
      （三）、宋代政事堂的长官、秘书部门及人员：
      北宋初期，“在中央，政事堂的长官为正宰相，即最高行政长官。宰相仍然沿袭唐朝和五代的称呼，称“同中书门下平章事”，但是宰相的权限已经大为削弱了。赵匡胤在宰相下面增设了相当于副宰相的‘参知政事’。而且参知政事和宰相一般都不止一个人。”政事堂的长官正宰相“佐天子，总百官，平庶政，事无不统”，每天到政事堂办公值日，遇到有国家大事的时候，议定后奏告皇上，印文为“中书门下”。
      宋代的政事堂下设舍人院，有知制诏或直舍人院，负责撰拟诏旨。还设孔目、吏、户、兵礼和刑等五房，总称制敕院。之后又增设生事房、勾销房。孔目房，掌管文书案牍，是专职秘书部门；勾销房，兼有掌管印章、符信之职，承担着部分秘书业务。熙宁三年（1070年）增设中书逐房检正公事与中书五房检正公事，即检正官，共同协助宰相处理日常政务，统称“宰属”。五房各设堂后官三人，俗称“堂吏”，是政事堂的主要官员。政事堂各房中主要秘书人员的具体职能：检正官，每房各一人，处理各房文书事务，以京朝官担任，宋朝沈括《梦溪笔谈·故事二》记载：“中书检正官不置吏人，每房给楷书一人，録净而已”。元丰改制后废除，其职责划归中书舍人，给事中及尚书省左后郎官，南宋复置；堂后官，五房各三人，其中一人负责登录敕诏，一人抄写公文，一人核对印发。最初是选用吏人，后以京朝官充当。
      三、 唐宋时期政事堂职权大小的演变
      自唐至宋，政事堂职权大小的演变整体呈下降趋势。唐初的政事堂作为宰相办公处，在日常工作中负责大量政令的制定，职权曾一度凌驾于三省之上，但唐后期由于其权力过于膨胀，故得到了限制。宋代建立之初，为加强专制主义皇权，赵匡胤将军权从政事堂长官的手中分离出来，设置了参知政事作为副宰相来限制其权力。至此，虽然长官正丞相的权利受到限制，但政事堂在朝中仍是重要的决策机构和秘书机构，政事堂会议也发挥着重要的作用。