梁小庆
摘要：朱元璋建国以后，吸取元灭的教训，积极改革、创新中央和地方机构。他认为元朝灭亡的原因之一是由于言路闭塞，政策没有贯彻落实，民愤难以上达，没有处理好民间与中央的关系。为了解决这一问题，实现下情上达，朱元璋在察言司的基础上设立了通政使司。通政使司作为一个连接民间与皇帝的中转机构，作为朝廷的咽喉与口舌，因其特殊的位置和其特有的职能，在明朝前期的统治中发挥了重要的的作用。
关键词：明朝、通政使司、职能、出纳帝命、通达下情
明朝初年，朱元璋大力，改革中央和地方行政机构，加强中央集权。鉴于胡惟庸做宰相时的胡作非为、结党营私等行为，以及元朝地方和朝臣上奏时的弊端（地方和朝臣的奏章需经由中书省拆阅后交由皇上阅读，这就会出现保密问题遭到泄露以及对自己有弊的奏折进行隐瞒等问题）朱元璋在察言司的基础上设立了通政使司。通政使司在一定程度上巩固了政权，保证了明王朝的长治久安，进一步完善了政府的言论体系，更好地维护了皇权与民间的关系，尽力做到了通达下情。通政使司作为一个“以出纳帝命，为朝廷之喉舌”的一个监察机构，因其特殊的职能，对明朝前期的统治起到了重要的作用。
在建立通政使司初期，朱元璋就对通政使司寄寓厚望，他曾对就任通政使的曾秉正和刘仁说：“壅弊于言者，祸乱之萌，专恣于事者，权奸之渐，故必有喉舌之司以通上下情，以达天下之政，昔者虞之纳言，唐之门下省，皆其职。政尤水也，欲其通政，故以“通政”名官”①在这段话中，朱元璋解释了通政使司的性质以及命名的缘由，点明了通政使司的重要性：实现“核准帝命，通情下达”的喉舌之司。“卿其审命令以正百司，达幽隐以通庶务，当执奏者勿忌避，当驳正者勿阿随，当敷陈者勿隐避，当引见者勿留难。”②从这句话中，我可以看出朱元璋对通政使司寄寓了厚望，他对通政使司抱有极大的希望，他希望通政使能够做到刚正不阿，为国家的繁荣做实事；他还对通政使司的职能做了明确地阐述：“掌受内外章疏奏封驳之事”。对于通政使司的职能，很多关于明朝历史的书籍都有描述，例如据《春明梦余录》记载：“通政使司至专出纳帝命，通情下达，关防诸司出入公文，奏报四方臣民实封建言、陈情、申诉、及军情、声息、灾异等事。”③从这一论断中我们可以看出通政使司身兼多种职能。虽然通政使司的职能多样，但是从历史以及通政使司对明朝所起的作用来看，其最重要的职能还是“出纳帝命、通达下情”。所以陆荣在《菽园杂记》中对通政使司的职能做出了这样的评价：“所以出纳王命，为朝廷喉舌，宜达下情，广朝廷之聪明，于整体关系最重也。”④鉴于这两大职能的重要性，我对他们进行了系统分析：
一、通政使司的职能
㈠出纳帝命
洪武十四年规定，通政使司专门负责出纳帝命。“出纳帝命”作为通政使司的主要职能之一，其对国家的贡献不言而喻，例如通政使司设立以前，朝廷中结党营私，排除异己，操纵别人的生死、有些重大事情也不奏闻，专断独裁等现象层出不穷。而通政使司的设立，使这些有损国家利益的行为有所减少。而且通政使司对于国家政策的宣传、传达帝命以及杜绝欺瞒蒙蔽等现象具有重要意义。通政使司作为皇帝的咽喉与口舌，能够直接接近皇帝本人，皇帝要下达的命令可以直接通过通政使司下达，不需要经过多重的机构一层一层向下传达，这在很大程度上减少了帝命传达的误差性，而且由通政使司专门负责传达帝命，实现专人专事，能够提高政府的办事效率。另一方面，设立专门的机构传达帝命，出现问题便于问责，减少了以前事情一旦出现问题便层层推诿、难以问责的现象。从历史中我们可以得知，通政使司的设立确实减少了以往层层欺瞒瞒上、难以问责的现象。这有利于命令的正确传达和政策的顺利实施。
“出纳帝命”是通政使司的职能之一，但在实际中它并不是仅仅只用来传达帝命，洪武二十六年，朱元璋就对于通政使司“出纳帝命”这一职能进行了进一步说明：“凡有帝命，必当详审，复奏充当，然后施行。”这是对出纳帝命做出的进一步要求——核准帝命。皇上日理万机，难免有出错的时候，如果任由出错的命令传达下去，这将对国家和人民都造成严重的灾难。为了避免这样的事情发生，这时候就需要通政使司发挥它的职能了，核准帝命有利减少决策的失误，保证决策实事的可行性。有一个正确的决策对于国家的安稳与长治久安具有重要的意义，正确的决策有利于稳定国家秩序以及维护人民的利益。
出纳帝命看似简单，但其对国家统治所起的作用并不简单。
㈡通达下情
朱元璋认为元朝灭国的原因之一就是言路闭塞，下情不达。因此，他极度重视民意的通畅，为了解决以往的民意不畅问题，了解民间基层情况，朱元璋构建了一个沟通民间的渠道——通政使司。通政使司收集来自各地的民间情报，上报给皇帝，这就是通政使司的另一项重要职能——通达下情。朱元璋专门设立这样一个接受全国民意的部门，表现出了明朝统治者对民意的重视。洪武二十六年，朱元璋提出：“凡有四方陈情建言，申诉民间疾苦善恶等事，知必随时奏闻。”从朱元璋的言论中我们可以看出他对民间言论的重视，统治者对民间的重视，这也是明朝前期繁荣昌盛的一个重要原因。
由于朱元璋出生平民，他了解民间疾苦，他也深刻地明白平民百姓上诉的艰辛，为了能够顺利上达民情，他还富赋予通政使司一块红牌，凭借此牌，通政使可以直接出入内府，官衙等不得阻拦，这就能确保平民的意愿能够顺利上达。通政使司的“通达下情”职能，广开了言路，为平民提供了一个很好的申诉平台，也打击了某些有损民利的行为，这在一定程度上有利于加强廉政建设，维护统治秩序。
当然，通政使司的职能除了”出纳帝命“、通达下情”以外，还有“开拆实封”“关防公文勘合”、“月奏”以及“参预大政”等职能。虽然这些职能所起到的作用没有前两个所起的作用大，但其余的职能也起着不可忽视的作用。例如“开拆实封”职能，就是若有天下臣民实封入递，必须在公厅共同开拆，仔细检看。这就避免了有人中途拦截对其不利的奏折，例如以前胡惟庸担任丞相时，“自杨宪诛，帝以惟庸为才，宠任之，惟庸亦自励，尝以曲谨当上意，宠遇日盛，独相数岁，生杀黜 ，或不奏径行，内外诸司上封事，必先取阅，害己者，辄匿不以闻。”⑥由于丞相有先行拆阅呈给皇上的奏折的权利，所以胡惟庸才能将对自己不利的奏折隐匿不呈给皇上，从这我们就可以看出以前的制度存在很大的保密性问题。而通政使司成立以后，“开拆实封”作为其职能，通政使司将奏折直接呈给皇帝，这就能更好地做好保密问题，这样就能减少甚至杜绝像胡惟庸这样为一己私利扰乱朝廷奏章的行为。所以，通政使司的这项职能也是不能忽视的。
二、通政使司具有严格的运行机制
根据明代的官制，“通政使，掌受内外章疏敷奏封驳之事。凡四方陈情建言，申诉冤滞，或告不法之事，与底薄内誊写诉告原由、赍状奏闻。凡天下臣民实封入递，即与公厅启视，节写副本，然然后奏闻。”⑦这也就是说通政使将奏章直接呈给皇上，外人不得私自拆开提前看。虽然通政使司接受来自全国的上奏，但是通政司本身无权对内容作出任何决定，他只是连接朝臣、民众和皇上之间的一个中转站。对于任何奏折的决定权仍然属于至高无上的皇帝的。
并且通政使接受臣民的陈情是有一定步骤的，首先需要臣民自己写明陈述事情的缘由等，将其写成文书，密封好后交给通政使。在这里需要强调的是，臣民向通政使递交文书一般是通过两种方式，一是在京人员直接递交到通政使衙门。二是京外人员;有钱人家可以派下属前往京城投书通政使，但是对于平民百姓而言这样的投书方式仍是一个大难题。洪武十五年，对于军士递交陈情的方式作出规定：“自今凡军士建言，许所司以其言用其印实封入递奏闻，其人不必赴京。”⑧
在文件送到 通政使司后，通政使开始受理文件，有专门的人负责按照格式誊写文件，并且将文件进行编号登记。在处理完文件后，就是向皇上上奏的阶段了，对于上奏的问题，通政使按照文件来源来分类，文件来源不同，通政使向皇上呈递的时间也不同。通政使上奏的时间也是有明确规定的：早朝时，呈报“在外之题本、奏本、在京之奏本”；午朝时呈报关于民间百姓阶级的臣民之言以及涉及到民生民意的事情。但是如果有重要或机密问题是可以不定时向皇上汇报的。通政使司就是通过这样的程序，向皇上上报各地的陈情建言。在明朝前期，通政使司相对于其他中央政府部门而言，具有很强的独立性。在处理全国各地的奏疏方面，通政使司是不受其他部门干扰的，因此，通政使司在明前期的运行较为便利。
三、通政使司职能的发挥
有史料记载：“通政司所以出纳王命，为朝廷之喉舌，洪武永乐间实封皆子御前开拆，故奸臣有事即露，无幸免者。”④通政使司作为一个连接民间与皇上的中转站，它的职能在明朝前期得到了很好的发挥。明太祖朱元璋、成祖朱棣、仁宗朱高炽、宣宗朱瞻基等都是相当勤政的；建文帝朱允炆、英宗朱祁镇、景泰帝朱祁钰、宪宗朱见深等也是比较勤奋的。正是因为有了这些明君，在明前期，通政使司充分发挥了它的职能，明朝前期的统治才得到更好的巩固与发展。
王剑先生评价：“明太祖立国以后，鉴于前代衰微的教训，爱民勤政，始终如一，年复一年；成祖以靖难之师苦战而得天下，更是英察刚断，明了政务，期间虽于成祖时设内阁学士协理政务，但天下章奏无不亲理。”⑨这说明太祖朱元璋，成祖朱棣是非常勤政的。朱元璋时期，内外奏章、密疏很少有被拦截或泄密的情况发生，而且朱元璋对于内外奏疏是“直达御前”立即处理的。成祖朱棣对于通政使司的下情上达也是非常重视的，永乐四年“八月丁酉，诏通政司，凡上书奏民事者，虽小，必以闻。”⑩朱棣对民情尤为重视，曾告诫通政使，对于民间灾情不报，要追加责任。正是因为朱元璋和朱棣对通政使司的重视，通政使司才能更好地发挥自己的职能。因为通政使司职能的发挥与皇帝是相辅相成的，所以有一个勤政的好皇帝，通政使司的职能才能发挥得更有意义，才能更好地辅佐皇上管理天下，而也正是因为有了通政使司搜集来自全国各地的陈情建言，才能使皇上更好地明白民间疾苦，制定好的政策，维护统治的长治久安。
朱元璋、朱棣勤政的结果就是加强了中央集权与君主专制，通政使司的职能也得到了良好发挥。洪武、永乐两个时代应该是通政使司工作做的最好的时期。任、宣时期的通政使司的职能也有得到和那好的发挥。宣德年间“己酉，巩昌府会宁县里长老人三十三人诣阙言：本县知县郭完廉洁正直、爱民勤事。今为奸民诬告其罪，缘告者之家曾被责罚。所言悉非实事，乞留本官，庶几，民不失望，行在通政司以闻。上谓都御史刘观曰：“孔子云，众好之必察，众恶之必察。今一人言其恶而众人言其善。其令陕西按察司特与辨明，毋为所闻。”⑾这是宣德年间一份下情上达的陈情，从此我们可以看出，在宣德年间，通政使司下情上达职能还是发挥发挥了良好作用。
虽然明朝存在的历史悠久，但是也有一些怠政的皇帝，例如武宗朱厚照、神宗朱翊钧，嘉宗朱由校都是出了明的怠政。怠政现象道理明朝中后期显得尤为突出，期间，通政使司也无法正常发挥其职能，来自全国各斯的奏章也无法及时传阅，影响了朝廷的办事效率。
虽然从历史中我们可以看出，在明中后期，通政使司的职能并没有得到充分发挥，直至日渐衰落，最后由于连续出现了几个昏君，以及后来出现的宦官专政等现象，使明朝的通政使司地位越来越低，直至最后终成为“闲署”。但其作为畅通民意的一个机构，在前几位皇帝的励精图治之下，它对明朝前期做出的贡献不可否认。
从通政使司在明朝发挥作用情况来看，我们可以按时间将其划为几个部分：“洪武、永乐年间作用最大；洪熙、宣德年间职能基本正常发挥；正德年间遭到严重破坏；嘉靖年间曾被内阁大臣控制；万历年间皇帝怠政，通政使司机构不得充实；天启年间魏忠贤擅权时期，通政形同虚设。”⑿关于通政使司的设置，据《菽园杂记》所言“祖宗关防奸党，通达下情之意。”⑤虽然通政使司设立之初，明太祖是希望它能出纳帝命，通情下达。但从它对明前期产生的实际作用上看，它对保证国家权力正常运行方面也有重要的作用。从通政使司的职能及性质来看，通政使司也可以看做为一个监察机构，他对明前期中央集权的加强起到了很大作用。尤其是通政使司的“通达下情”职能，更是对加强皇帝专权有直接作用，进一步促使了明朝的君主专制达到巅峰时代。
总之，对通政使司这个机构，我们要辩证地看待它，明朝初年，通政使司起到了一定的积极作用，加强了中央集权，但明朝中后期，由于种种原因，其职能得不到充分发挥，通政使司这个机构也日益衰落，最终走向崩溃。
参考文献：
①、②：《明太祖宝训》，卷三
③:《大明会典》之二百十二
④：⑤:陆荣，《菽园杂记》卷九，第116页
⑥：《明史》卷三百零八，《胡惟庸传》
⑦⑧：《明史》卷四十九，《职官二》
⑨：《论明代密疏的处理》，第37页
⑩：《明史》卷六，《成祖二》，第90 页
⑿：《明宣宗章皇帝实录》卷之三十五，第887页
